Бочаров А.Н

bochar_a@km.ru

1. Взаимосвязь принципов законности и единоначалия

Размышления об обязательности исполнения незаконного приказа военнослужащим (см. Сетевой журнал "Военное право") привели меня к мысли о том, в каком соотношении находятся принципы единоначалия и законности в армии. Под понятием армии я подразумеваю службу в качестве военнослужащего в различных органах государства. Как мне представляется, в зависимости от соотношения этих двух принципов в деятельности воинских должностных лиц во многом будет зависеть результат реформирования (лучше сказать развития) армии.

Опираясь на собственный опыт, могу сказать, что часто принципом единоначалия прикрывается стремление отдельных начальников (командиров) вершить дела минуя ответственности и максимально упростив свою деятельность. Для того, чтобы достичь улучшения каких-либо показателей (качества службы, результатов служебно-боевой деятельности, боевой и общественно-государственной подготовки), проявляется стремление достижения этих целей самыми различными способами, и в первую очередь за счет эксплуатации физических и духовных сил подчиненных. При возмущении таким положением со стороны подчиненных, начальниками поднимается лозунг: "Единоначалие а опасности" и используется тезис об обязательности исполнения приказа командира (начальника). Зачастую, при отдаче явно необоснованных и незаконных распоряжений, можно услышать из начальствующих уст: "Исполняйте ! А потом можете обжаловать ! ". Так, в части в которой я прохожу службу, по различным объективным и субъективным причинам на офицеров и прапорщиков возложены дополнительные обязанности связанные с охраной мест проживания, несением службы в различных нарядах.

В условиях несоответствия реальных возможностей и поставленных перед частью задач, командиры (начальники) взяли курс на принуждение подчиненных к выполнению обязанностей военной службы сверх установленной законодательством нормы. Учет служебного времени военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в подразделениях практически не ведется. Со стороны командования части требовательность по этому вопросу не проявляется, т.к. при нормальном учете и компенсации сверхурочного времени неизбежно снизится результативность служебно-боевой деятельности. А это приведет к неудовольствию вышестоящего командования и угрозе карьерному росту. Очевидно, что при выборе между дальнейшей карьерой и неукоснительным соблюдением требований законодательства (защитой и соблюдением прав (интересов) подчиненных военнослужащих), предпочтение делается карьерному росту.

В результате такого подхода командир части по собственному решению, в нарушение положений п.1 ст.11 ФЗ "О статусе военнослужащих" и п.3 Приложения 2 к Положению о порядке прохождения военной службы, дает указания о присоединении к основному отпуску только 10-15 суток отдыха (вместо 30 возможных). При этом у военнослужащих количество не предоставленного времени существенно превышает цифру 30. Свое решение командир части объясняет тем, что он является командиром-единоначальником и несет ответственность за принимаемые решения. По его мнению предоставление длительных отпусков негативно влияет на решение частью служебных задач. И это положение сохраняется в течении нескольких лет.

Для демонстрации второй пример я приведу из жизни другой воинской части. На служебном совещании командир части, распекая подчиненных за упущения по службе, допустил применение ненормативной лексики, унижающее честь и достоинство подчиненного.

Подчиненный, несмотря на требование командира части остаться на месте, не желая продолжения унижений покинул помещение, в котором проводилось совещание. Обстоятельства произошедшего стали известны вышестоящему командованию. Вышестоящий начальник командиру части указал на недопустимость унижения чести и достоинства подчиненных. Он же на оскорбленного подчиненного наложил взыскание за нарушение порядка взаимоотношений между начальником и подчиненным, а циркуляром обязали командиров частей со всеми офицерами прапорщиками провести занятия по изучению требований гл.5 Дисциплинарного устава ВС РФ "О предложениях, заявлениях и жалобах". И в этом случае явное нарушение со стороны командира части было отмечено вышестоящим командованием заботой о единоначалии.

И в первом и во втором случае, принцип законности споткнулся о лежащее на его пути единоначалие. Так, что это за "священная корова"? Что же собой представляет принцип единоначалия, какое место он занимает и какую роль играет в жизнедеятельности армейского организма, и каково соотношение между принципами единоначалия и законности. На самом ли деле единоначалие является тем благом, ради которого необходимо жертвовать законностью ?

На уровне законов единоначалие упоминается в п.2 ст.27 ФЗ "О статусе военнослужащих", где указывается, что командиры являются единоначальниками и за что они отвечают в мирное и военное время. Содержание понятия единоначалия раскрывается в ст. 30 Устава внутренней службы ВС РФ. Единоначалие рассматривается как один из принципов строительства, руководства Вооруженными Силами и взаимоотношений между военнослужащими. Сущность единоначалия трактуется как наделение командиров (начальников) всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным, т.е. право единолично принимать решения, отдавать приказы и обеспечивать их выполнение. Одновременно предусматривается возложение на командира (начальника) персональной ответственности перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего.

Довольно замысловато изложено для того, чтобы выразить мысль, что единоначалие представляет собой:

1. Выражение структуры военной организации, где над каждым военнослужащим стоит его начальник, а над этим начальником стоит свой начальник.

Но что в этом особенного, характерного только для армии? Любая организация представляет собой совокупность различных лиц и органов, подчиненных друг другу. Это имеется в любом трудовом коллективе, в партийных и общественных организациях.

2. Право требования начальником от подчиненных выполнения ими своих обязанностей.
Но и это положение не является "изобретением" военной организации. И в трудовом коллективе начальник имеет право требования к подчиненным. Все просто - начальник принимает решение единолично, без согласования с какими-либо должностными лицами или в каких либо органах. Для отдачи подчиненному приказа командиру (начальнику) нет необходимости собирать коллегиальный орган. Для обеспечения выполнения подчиненными отданного приказа начальник наделен соответствующими дисциплинарными правами по применению поощрений и взысканий.

Так, почему слова о всей полноте распорядительной власти по отношению к подчиненным извращенно трактуются как вседозволенность? Как мне кажется, это происходит от забвения положений п.3 ст.37 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" и абз.4 ст.40 Устава внутренней службы о том, что военнослужащему не могут отдаваться приказы и распоряжения, ставиться задачи, не имеющие отношения к военной службе или направленные на нарушение закона. Конституцией РФ (п.2 ст.15) на должностных лиц государственных органов, в т.ч. и тех, в которых, предусмотрена военная служба возложена обязанность соблюдать законы. Незаконный приказ (или его часть) является недействующим с момента его издания, и не влечет юридических последствий, в том числе и ответственности за его неисполнение. Вопреки этому неисполнение явно незаконного приказа воспринимается как "подрыв единоначалия", всех устоев армии.

3. Личная ответственность командира (начальника) за все стороны жизни и деятельности подчиненного подразделения, части, военнослужащего.
Начальник обязан следить за тем, чтобы жизнь и деятельность подчиненных осуществлялась в соответствии с требованиями законов, уставов, приказов и наставлений.

Все достаточно просто!

Само единоначалие основано на законе, закон является эталоном и компасом в деятельности командиров (начальников), так почему между этими двумя принципами происходят (или их создают искусственно?) конфликты?

По моему мнению, в данном случае происходит смещение акцентов, что в дальнейшем ведет к дальнейшим заблуждениям. Формулировка понятия единоначалия (ст.30 УВС ВС РФ) создает впечатление, что основное содержание единоначалия - это право отдавать приказы (распоряжения) подчиненным, а ответственность за жизнь и деятельность подчиненных частей и военнослужащих имеет подчиненное (производное) значение. Как продолжение данной ошибки v линия руководства, выраженная принципом: "Я так решил ! Делай то, что я сказал ! Ответственность на мне !". Отсюда и пренебрежение к правам и интересам подчиненных, других граждан.

Скорее, в содержании единоначалия основным является именно личная ответственность командиров (начальников) за жизнедеятельность подчиненных частей (подразделений) и военнослужащих. В качестве орудия обеспечения нормальной жизнедеятельности подчиненных частей (подразделений) и военнослужащих, командирам (начальникам) предоставлено право полноты распорядительной власти. Таким образом, власть командиров (начальников) должна быть направлена на обеспечение нормального функционирования подчиненной части (подразделения) и обеспечение нормальных условий для выполнения служебных обязанностей подчиненными военнослужащими. В отношении военнослужащих эта деятельность выражается в обеспечении их прав и интересов (п.4 ст.3 ФЗ "О статусе военнослужащих").

Таким образом, сущность единоначалия заключается в персональной ответственности командиров (начальников) за все стороны жизнедеятельности подчиненных (в том числе обеспечение реализации прав и свобод). Эта ответственность побуждает командиров (начальников) выполнять свои обязанности самим и обеспечивать выполнение обязанностей подчиненными. Для выполнения этой задачи законодательством командирам (начальникам) предоставлено право отдавать приказы (распоряжения) и он наделяется правом применения мер принуждения (ст.9 ДУ ВС РФ). Поскольку, приказы не должны быть направлены на нарушение законодательства (п.3 ст.37 ФЗ "О воинской обязанности и военной службе", ст.40 УВС ВС РФ) и военнослужащие обязаны строго соблюдать Конституцию и законы РФ (ст.26 ФЗ "О статусе военнослужащих"), а командиры (начальники) несут ответственность за дисциплину и правопорядок, то становится ясно, что принцип единоначалия находится в подчиненном отношении к принципу законности.

2. Ответственность командиров (начальников) за
нарушение прав и свобод подчиненных

Устав внутренней службы ВС РФ (абз.4 ст.10) предусматривает ответственность командиров (начальников), виновных в неисполнении обязанностей по реализации законных прав и интересов военнослужащих. Статьей 28 Федерального закона РФ "О статусе военнослужащих" предусмотрено привлечение военнослужащего к нескольким видам ответственности:

- уголовной;

- административной;

- дисциплинарной;

- материальной;

- гражданско-правовой.

Посмотрим, как же реализуются эти положения в отношении военнослужащих.-начальников, нарушающих права и свободы подчиненных военнослужащих или не обеспечивающих соблюдение прав и свобод в отношении подчиненных..

С уголовной ответственностью просто и сложно одновременно. При наличии предусмотренных законодательством условий уголовной ответственности, начальники несут ответственность при совершении деяний, предусмотренных Особенной частью УК. Глава 33 УК РФ содержит только два состава преступлений, предусматривающих ответственность начальника (ст.332 (неисполнение приказа), п.2 ст.336 (оскорбление)). В большинстве других случаев, ответственность наступает в соответствии с преступлениями, предусмотренными Главой 30 УК РФ (Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления). При этом деяние должно быть общественно опасным, т.к. при малозначительности деяние не будет являться преступлением (ч.2 ст.14 УК РФ).

Оценка степени общественной опасности деяния осуществляется органом дознания, следствия и суда. В большинстве случаев, эта оценка осуществляется командиром части, как органом дознания (ст.40 УПК РФ), на которого возложена обязанность возбуждения или отказа в возбуждении уголовного дела (ст.146, ст.148 УК РФ) и проведения неотложных следственных действий (ст.157 УК РФ).

Административная ответственность за нарушение прав и свобод подчиненных фактически отсутствует. В силу п.3 ст.28 ФЗ "О статусе военнослужащих" и ст.2.5 КоАП РФ, военнослужащие несут ответственность на общих основаниях только за нарушение законодательства о выборах и референдумах, в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, правил дорожного движения, требований пожарной безопасности вне места службы, законодательства об охране окружающей природной среды, таможенных правил и правил режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, а также за административные правонарушения в области налогов, сборов и финансов, невыполнение законных требований прокурора, следователя, лица, производящего дознание, или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении. Ко всему прочему, перечень правонарушений, предусмотренный КоАП РФ очень скудный (ст.ст 5.39, 7.17, 19.1) и по всем им ответственность наступает в дисциплинарном порядке.

Дисциплинарная ответственность v наиболее часто встречающийся вид ответственности военнослужащего- начальника за состояние дел в подчиненной части (подразделении), но не за обеспечение прав и свобод подчиненных военнослужащих. На начальников налагают дисциплинарные взыскания с формулировками, типа: "за ослабление", "за упущения", "за необеспечение" и подобные. При этом в них не встретить: "в реализации мер правовой и социальной защиты подчиненных военнослужащих". Или кто-то встречал такую формулировку в служебных карточках ?

Решение вопроса о дисциплинарной ответственности воинского начальника, нарушившего права и свободы подчиненного, находится в компетенции вышестоящего начальника (ст.10 ДУ ВС РФ). Но вышестоящий воинский начальник может ограничиться и напоминанием об обязанностях нижестоящего начальника (ст.48 ДУ ВС РФ). Так и произошло в приведенном мной втором примере, нижестоящему начальнику напомнили о его обязанностях, а на его подчиненного наложили взыскание.

Почему так произошло ? Почему начальнику, допустившему более существенное нарушение закона, "погрозили пальцем" не привлекая к дисциплинарной ответственности (ст.88 ДУ ВС РФ), а на подчиненного, осуществлявшего в такой форме самозащиту своего права, обрушились со всей силой ? А как же требование учитывать тяжесть совершенного проступка (ст.ст.48, 87 ДУ ВС РФ). Как мне кажется, в данном случае подтвердилась народная мудрость, что "ворон ворону глаз не выклюет". Но, должно ли быть так ?

Материальная ответственность военнослужащих предусмотрена при причинении ущерба государству (ст.1 ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих" от 12.07.99 г.). Поэтому, говорить о материальной ответственности командира (начальника) за ущерб, причиненный подчиненному ненадлежащим исполнением обязанности по реализации законных прав и интересов, было бы не корректно. Материальная ответственность начальника может возникнуть в порядке регрессного требования (ст.1081 ГК РФ) при возмещении ущерба нанесенного военнослужащему действиями должностного лица государственного органа (п.4 ст.18 ФЗ "О статусе военнослужащих", ст.1069 ГК РФ). При этом она будет ограниченной размером одного оклада денежного содержания и одной месячной надбавки за выслугу лет (п.1 ст.4 ФЗ "О материальной ответственности военнослужащих"). Только в случае незаконного увольнения, перевода и т.п. ответственность ограничивается тремя месячными окладами денежного содержания и тремя месячными надбавками за выслугу лет (п.4 ст.4 названного закона).

Не несут начальники и гражданско-правовой ответственности. Согласно ст.1069 ГК РФ, вред причиненный гражданину (военнослужащему) в результате незаконных действий (бездействия) должностных лиц государственного органа, в том числе в результате издания акта не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит возмещению за счет казны (государственного органа). Другими словами, гражданско-правовая ответственность начальника возникает не перед военнослужащим, а перед органом государственной власти, в котором он служит. Суды рассматривая многочисленные жалобы военнослужащих на действия должностных лиц, нарушающие права и свободы, лишь защищают нарушенное право подчиненного военнослужащего.

Подводя итог сказанному, следует отметить, что воинские начальники за нарушение (необеспечение) прав и свобод подчиненных, несут только уголовную или дисциплинарную ответственность. Вопрос о привлечении начальника, не выполнившего обязанности по обеспечению прав и свобод своих подчиненных, к дисциплинарной ответственности полностью (к уголовной частично) лежит в сфере компетенции вышестоящего начальника. Но, зачастую предпосылки для нарушения прав и свобод военнослужащих создаются вышестоящими воинскими начальниками, а иногда осуществляются по прямому указанию с верха. Насколько же будет реальна ответственность в этих условиях ?!

3. Меры по усилению ответственности воинских
начальников за нарушение прав и свобод
подчиненных

Что делать, если суды завалены жалобами военнослужащих на действия воинских должностных лиц, нарушающие их права и свободы, если даже при наличии решения суда восстановление нарушенных прав затягивается на долгие месяцы, если самые очевидные нарушения прав большого количества военнослужащих восстанавливаются только в отношении единиц ?

Как мне представляется, для решения поставленных вопросов, для укрепления правопорядка в воинских частях, для поддержания твердой воинской дисциплины, для повышения престижа воинской службы, необходимо обеспечить реальную, а не декларируемую ответственность воинских начальников за соблюдение прав и свобод подчиненных. Это и будет настоящей заботой об укреплении единоначалия !

Говорить о том, что у военнослужащих враз проснется сознательность и они будут реально стремиться к соблюдению прав и свобод подчиненных было бы утопией, да и не совсем уместно на страницах правового издания. По этим же причинам не рассматриваются вопросы и правового обучения как должностных лиц, так и всех военнослужащих.

В первую очередь необходимо предусмотреть совершенствование правового механизма ответственности воинских должностных лиц. Механизма, который бы создал условия для неотвратимости наказания за совершенный проступок. В большей степени это относится к механизму дисциплинарной ответственности. На этой проблеме я и хочу остановиться.
Порядок подачи и рассмотрения жалоб военнослужащих воинскими должностными лицами регламентирован Дисциплинарным уставом ВС РФ (Глава 5). Глава называется "О предложениях, заявлениях и жалобах" и порядок их подачи, рассмотрения и разрешения изложены вместе. По моему мнению, было бы целесообразно выделить порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб военнослужащих в отдельный раздел.

В дополнении к изложенному в ДУ ВС РФ, необходимо более подробно закрепить следующие вопросы:

1) В статье 109 изложены основания, при которых военнослужащий может обратиться с заявлением, предложением или жалобой.

Во-первых, следует дать определение этих видов обращений военнослужащих.

Во-вторых, необходимо более четко прописать основания для предложений и заявлений и отдельно для жалоб. По существующей сейчас редакции не совсем ясно, в каких случаях военнослужащий имеет право обратиться к начальнику с жалобой.

2) В статье 110 нужно указать, что с жалобой на действия воинских должностных лиц военнослужащий может обратиться:

к вышестоящему воинскому начальнику;

к военному прокурору;

в суд.

3) Более подробно указать реквизиты жалобы вышестоящему воинскому начальнику. Отметить, что содержание и порядок подачи жалобы прокурору или в суд должны соответствовать требованиям законодательства РФ.

4) По тексту, следует уточнять, что изложенное касается жалобы воинскому должностному лицу, а не ко всем жалобам. Так, по содержанию ст.111 ДУ ВС РФ можно понять, что эти права касаются и заявившего жалобу в суд.

5) Дать понятие рассмотрения и разрешения жалобы воинским начальником. Более подробно установить порядок действий должностного лица при рассмотрении и разрешении заявленной жалобы, порядок движения жалобы и сообщении о ее движении заявителю (обязательно в письменной форме).

6) Установить срок не только рассмотрения жалобы, но и ее разрешения.

В статье 6 ДУ ВС РФ среди изложенного, указать, что в целях поддержания высокой воинской дисциплины начальник обязан обеспечивать соблюдение прав и свобод военнослужащих, предусмотренных законодательством РФ. К сожалению, не для всех очевидно, что соблюдение установленных прав и свобод v требование законодательства к деятельности воинских начальников, и поэтому является составной частью содержания воинской дисциплины. Нельзя говорить о твердой воинской дисциплине в подразделении, где начальником не принимаются меры по соблюдению прав и свобод военнослужащих. Поэтому, абзац второй ст.8 ДУ ВС РФ требует дополнения о том, что командир (начальник) несет ответственность и за необеспечение реализации прав и свобод подчиненных.

Для последовательной реализации конституционного положения о правах и свободах человека, как высшей ценности в нашем обществе, обязанности государства по их соблюдению и защите, в ст.72 УВС ВС РФ отметить, что командир (начальник) в мирное и военное время отвечает за соблюдение (защиту) прав и законных интересов подчиненных военнослужащих. Это же положение в форме обязанности по воспитанию подчиненных следует включить в ст.75 УВС ВС РФ.

Часто нарушения прав и свобод осуществляются в отношении большого количества военнослужащих части или отдельного подразделения. Несмотря на решения судов, начальники продолжают совершать однородные нарушения. Для исправления этого положения в абз.2 ст.225 ГПК целесообразно внести дополнение о том, что частное определение судьей выносится и при выявлении неоднократного однородного нарушения со стороны одного и того же должностного лица, нарушений с его стороны в отношении нескольких граждан. Следует обдумать и право обращения к суду с просьбой о вынесении частного определения лиц, участвующих в деле.

Для рассмотрения вопроса о виновности воинского должностного лица, допустившего нарушение прав и свобод для решения вопроса о привлечении его к дисциплинарной ответственности, или установления виновного лица, установления других обстоятельств, необходимых для привлечения к дисциплинарной ответственности, требуется внесение дополнений в ГПК и ДУ ВС РФ. Абзац 3 ст.239.7 ГПК РСФСР изменить, после слов "действия которых были обжалованы" добавив: "а так же вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, общественной организации или должностному лицу для решения вопроса о привлечении к ответственности виновных лиц".

К слову, вопрос виновности должностного лица может быть легко решен учитываю требования Директивы МО РФ от 22.02.99 г. № Д-6 "О правовых минимумах". Если лицо назначили на должность, значит оно не может ссылаться на свое незнание требований законодательства. Либо оно умышленно нарушает, либо некомпетентно в полной мере, что тоже не является оправданием.

Дисциплинарный устав ВС РФ (Главу 3) дополнить положениями о порядке проведении разбирательства и основаниях для его назначения:

обнаружении нарушения непосредственно командиром (начальником);

рапорт военнослужащего;

сообщение государственного органа или должностного лица;

поступление материалов о совершении административного правонарушения военнослужащим;

поступление решения суда об удовлетворении жалобы на действия должностного лица, нарушающие права и свободы граждан;

сообщения в средствах массовой информации и т.п.

Как мне представляется, эти меры позволят провести "красной нитью" в воинских уставах требование об обязанности воинских начальников обеспечивать реализацию прав и свобод подчиненных и их личной ответственности за выполнение этой обязанности. Изменения в ГПК позволят суду более активно влиять на положение в частях по соблюдению прав и свобод военнослужащих, предупреждать возникновение нарушений в отношении большого числа военнослужащих.

В марте-апреле с.г. в газете "Красная звезда" публиковался для обсуждения проект нового Дисциплинарного устава. К сожалению, я не смог с ним ознакомиться и просмотреть его содержание. Возможно, что какие-то вопросы в нем отражены.