Автор:
Л.Н. Сморчкова, кандидат юридических наук, доцент.

Рецензент – Кудашкин А.В., доктор юридических наук, профессор.

В статье рассматривается порядок и проблемы гражданско-правовой ответственности по своим обязательствам военного учреждения.

Bоенное учреждение, обязательство, ответственность.

Неуклонный рост количества судебных дел о привлечении военных организаций различной ведомственной принадлежности к гражданско-правовой ответственности как никакой другой факт свидетельствует о неудовлетворительном состоянии правового регулирования отношений по управлению федеральной собственностью как на федеральном, так и на ведомственном уровнях. Такое положение не только не соответствует функциональному месту и назначению военных организаций в механизме государства, но в качестве негативных последствий также имеет использование федерального имущества и бюджетных средств не по назначению.
Порядок ответственности по своим обязательствам является важной характеристикой гражданской правоспособности любого юридического лица. Характер гражданско-правовой ответственности военной организации, являющейся юридическим лицом, зависит не только от организационно-правовой формы, но также от правового режима ее имущества, в том числе объема вещных правомочий в его отношении. Наиболее подходящей формой придания юридической личности военной организации является государственное бюджетное учреждение, которое в силу его специализации можно именовать военным учреждением.
Поскольку в соответствии с современным гражданским законодательством в настоящее время существует возможность существования иного типа учреждений — автономных[1], необходимо сказать несколько слов, почему, по мнению автора, все виды военных учреждений, должны быть в утверждаемом Правительством Российской Федерации перечне учреждений, тип которых не подлежит изменению. Во-первых, реализация функций обеспечения обороны страны и безопасности государства даже в малой степени не должна зависеть от экономической успешности автономного учреждения. Во-вторых, некоторые виды движимого имущества военных учреждений обладают особенностями правового режима, обусловленными его военным назначением, и предполагают повышенные требования к его сохранности. В-третьих, для военных учреждений невозможно ежегодное опубликование отчетов о своей деятельности и об использовании закрепленного за ним имущества, что является обязательным требованием к автономным учреждениям.
Именно поэтому, говоря о гражданско-правовой ответственности военного учреждения, принимается за данность его функционирование по бюджетному типу с соответствующим объемом вещных правомочий по праву оперативного управления. Из классической триады вещных правомочий именно правомочие распоряжения закрепленным на праве оперативного управления имуществом, помимо общих целевых, получило специально установленные ограничения. И эти ограничения в полном соответствии с принципом «чем распоряжаюсь, тем отвечаю» обусловливают объем гражданско-правовой ответственности бюджетного учреждения[2].
Военное учреждение, как и любое другое бюджетное учреждение, несет ответственность находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности субсидиарную ответственность по обязательствам этого учреждения несет собственник имущества, в данном случае — Российская Федерация в лице органов государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.
Такое ограничение ответственности бюджетного учреждения объясняется заинтересованностью собственника в сохранности имущества, закрепленного за учреждением, а также полным или частичным финансированием со стороны собственника. Кредиторы вправе обратить взыскание только на денежные средства такого учреждения, а его имущество обладает правовым иммунитетом и не может быть объектом притязаний кредиторов.
Разрешая вопрос о привлечении собственника имущества бюджетного учреждения к субсидиарной ответственности по долгам учреждения, судам необходимо иметь в виду, что, исходя из п. 1 ст. 399 ГК РФ, до предъявления требования к субсидиарному должнику кредитор должен предъявить требование к основному должнику. При этом, кредитор вправе предъявить требование к субсидиарному должнику лишь в случае, если основной должник отказался удовлетворить требования кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответа на предъявленное требование[3].
Задержка финансирования со стороны собственника не может быть поставлена в вину военному учреждению, заключившему гражданско-правовой договор для обеспечения своей целевой деятельности. Военное учреждение должно быть осмотрительно при заключении хозяйственных договоров, поскольку объем договорных обязательств определяется через заложенные в смете объемы расходов[4]. Основная деятельность военного учреждения не является предпринимательской, поэтому при ее осуществлении ответственность за нарушение договорных обязательств может наступить только при наличии вины в неисполнении гражданско-правового обязательства.
Если в рамках финансирования собственником денежные средства были выделены, но их использование носило нецелевой характер, тогда вина бюджетного учреждения налицо, и оно обязано нести ответственность по своим обязательствам. Принятие учреждением денежных обязательств с превышением сметы расходов также не является основанием для отказа в привлечении собственника учреждения к субсидиарной ответственности по таким обязательствам [5].
Однако указанные условия для наступления гражданско-правовой ответственности военного учреждения не распространяются на требования кредиторов, которые возникли из обязательств, приобретенных в результате осуществления разрешенной учредителем приносящей доходы деятельности. В этом случае на практике возникают три основных вопроса: во-первых, всем ли полученным от приносящей доходы деятельности имуществом бюджетное учреждение должно нести ответственность; во-вторых, может ли бюджетное учреждение нести ответственность этим имуществом (денежными средствами) по обязательствам, возникающим из основной целевой деятельности; в-третьих, должен ли собственник имущества нести субсидиарную ответственность по обязательствам своего учреждения, возникшим в процессе осуществления приносящей доходы деятельности.
Главным вопросом, разрешающим сразу все противоречия, является следующая дилемма: находится ли все имущество бюджетного учреждения в едином правовом режиме права оперативного управления, либо на имущество, полученное в результате осуществления приносящей доходы деятельности, у учреждения действительно сепаративно возникает право самостоятельного распоряжения им в полном соответствии с пунктом 2 статьи 298 ГК РФ.
Пунктом 1 ст. 74 Федерального закона «Об исполнительном производстве» от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ установлено, что при недостаточности денежных средств, находящихся в распоряжении учреждения, для исполнения содержащихся в исполнительном документе требований взыскание на иное имущество учреждения и имущество собственника учреждения обращается в случаях и порядке, которые установлены федеральным законом.
Часть 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ при определении порядка ответственности бюджетного учреждения предполагает единый режим ответственности только денежными средствами. Основываясь на этой норме, Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации[6] высказывает следующие рекомендации судам: поскольку законом не установлено иное, в п. 2 ст. 120 ГК РФ речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных п. 1 ст. 8 данного Кодекса оснований (в том числе вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т. п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении приносящей доход деятельности, из чего предполагается субсидиарная ответственность собственника при недостаточности денежных средств бюджетного учреждения.
С одной стороны, можно предположить определенный всплеск злоупотреблений невыполнением учреждениями своих обязательств, возникающих из приносящей доходы деятельности, при осуществлении судами этих рекомендаций в разрешении арбитражных споров. С другой стороны, таким решением Высший Арбитражный Суд Российской Федерации предлагает считать забронированным от взыскания имущество учреждения (частного или бюджетного), не только закрепленное за ним на праве оперативного управления, но и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности, что противоречит сложившейся ранее правоприменительной практике.
По мнению автора, в деликтных отношениях, возникающих в результате легального осуществления военным учреждением приносящей доходы деятельности, не должны применяться ограничения, касающиеся возможности обращения взыскания по долгам бюджетного учреждения только на его денежные средства, и одновременно должна отсутствовать субсидиарная ответственность учредителя-собственника, поскольку его роль в получении актива или пассива имущества ограничивается лишь предоставлением права заниматься приносящей доходы деятельностью. Объектом взыскания кредиторов здесь, следовательно, может быть все имущество, полученное учреждением от участия в указанной деятельности и обособленное, прежде всего для этих целей, на отдельном балансе.
О самостоятельной ответственности обособленными доходами и имуществом по долгам от разрешенной деятельности мнения ученых в основном совпадают[7]. Однако по вопросу, может ли учреждение отвечать денежными средствами и имуществом, приобретенными в результате осуществления приносящей доходы деятельности, по долгам от основной целевой деятельности, мнения расходятся.
По мнению одних, имущество, полученное от приносящей доходы деятельности и находящееся на отдельном балансе, во всех случаях является дополнительным объектом взыскания по долгам бюджетного учреждения[8].
По мнению других, учреждение должно отвечать имуществом, приобретенным за счет доходов от приносящей доходы деятельности, только по обязательствам, связанным с осуществлением разрешенной приносящей доходы деятельности[9].
Арбитражная практика в отношении ответственности бюджетных учреждений по обязательствам от основной целевой деятельности имуществом, полученным от приносящей доходы деятельности, в условиях законодательно обеспеченной субсидиарной ответственности собственника их имущества, сложилась противоречивая. Например, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 мая 2000 г. № 4940/99[10] было отмечено, что учреждение отвечает по своим обязательствам всеми имеющимися в его распоряжении средствами, в том числе доходами, полученными от осуществления приносящей доходы деятельности, разрешенной учредительными документами, а также и приобретенным за счет этих доходов имуществом.
Однако такой подход противоречит теории и принципам гражданского права, поскольку бюджетное учреждение может иметь как минимум два вида имущества с различным правовым режимом[11], а под составом имуществом в гражданском праве имеется в виду не только его актив (наличное имущество), но также и пассив (обязательства и долги). Таким образом, каждый вид принадлежащего учреждению имущества должен иметь отличный от другого правовой режим, включающий различные основания и условия ответственности по долгам, возникающим из правоотношений по поводу осуществления того или иного вида деятельности.
Следовательно, если военное учреждение в ходе выполнения своих основных целевых задач получило долги, которые не способно покрыть находящимися на его счету денежными средствами, полученными в порядке финансирования от собственника-учредителя, то кредитор не может обратить взыскание на денежные средства, а также на имущество, приобретенное за счет денежных средств, полученных в результате осуществления приносящей доходы деятельности.
С другой стороны, если у военного учреждения на специальном лицевом счете, открытом в территориальных органах Федерального казначейства для учета операций со средствами, полученными от приносящей доход деятельности[12], не осталось денежных средств для выполнения обязательств по приносящей доходы деятельности, собственник имущества не должен нести субсидиарную ответственность за «приносящую расходы деятельность» своего учреждения до тех пор, пока у учреждения на отдельном балансе обособлено овеществленное имущество, приобретенное на полученные доходы, которым учреждение и может нести ответственность. А в качестве санкции за осуществление убыточной предпринимательской деятельности собственник-учредитель может и должен лишить свое учреждение предоставленного ранее права.
Другое дело, если в процессе осуществления приносящей доходы деятельности использовались ресурсы (электроэнергия, вода и прочее), по оплате которых у бюджетного учреждения возникла задолженность. В этом случае оно должно оплатить задолженность за потребленные ресурсы из средств, полученных от приносящей доходы деятельности, в части, пропорциональной доле доходной деятельности в общем объеме осуществляемой уставной деятельности. В остальной части задолженности при недостатке средств, полученных в порядке финансирования от собственника, бюджетное учреждение может (но не должно) использовать средства как от приносящей доходы деятельности, так и от использования имущества собственника.
Таким образом, имуществом, находящимся на праве самостоятельного управления, военное учреждение самостоятельно отвечает по долгам, возникшим в связи с его участием в приносящей доходы деятельности. Если военное учреждение не может удовлетворить все требования кредиторов, которые возникли в результате осуществления деятельности, приносящей доходы (а не основной целевой), тогда при недостаточности денежных средств на отдельных банковских счетах взыскание может быть обращено и на имущество, приобретенное на доходы от такой деятельности.
По мнению автора, представляется следующая очередность гражданско-правовой ответственности военного учреждения по своим обязательствам:
— по обязательствам, возникающим из основной целевой деятельности учреждения: в первую очередь — денежные средства, полученные от собственника в порядке финансирования; во вторую очередь — субсидиарная ответственность собственника имущества; в третью очередь — денежные средства, полученные от приносящей доходы деятельности, при согласии учреждения или прямом регулировании этого вопроса учредителем;
— по обязательствам, возникающим в результате осуществления учреждением деятельности, приносящей доходы: в первую очередь — денежные средства, полученные в виде доходов; во вторую очередь — имущество, приобретенное на доходы от разрешенной деятельности; в третью очередь — субсидиарная ответственность собственника имущества.
В целом получение средств от приносящей доходы деятельности не может служить основанием для уменьшения размеров финансирования частного или бюджетного учреждения его собственником, это положение целесообразно определить при регулировании порядка использования получаемых от такой деятельности средств в учредительных документах учреждения. Если же государственное или муниципальное образование видит потенциал у своего учреждения в плане самообеспечения своей целевой деятельности, то его можно реорганизовать в автономное учреждение.
А во избежание различных толкований возможности ответственности имуществом бюджетного учреждения, полученным в результате осуществления приносящей доходы деятельности, видимо, необходимо внести соответствующие изменения в ГК РФ.

____________________________________________
[1] По мнению Комитета Государственной Думы по собственности, выраженному в заключении от 18 мая 2006 г. № 3.9-66/2.2 на законопроект «Об автономных учреждениях», автономное учреждение, по сути, является юридическим лицом с ограниченной ответственностью, и с позиции обеспечения защиты интересов кредиторов и гражданского оборота такая новелла представляется далеко неоднозначной. См., например: Борисов А.Н. Комментарии к Федеральному закону «Об автономных учреждениях». М., 2007. С. 26—27.
[2] И именно по объему правомочия распоряжения имуществом единое право оперативного управления приобретает три свои различные модификации в зависимости от субъекта-носителя этого права. В соответствии с действующим гражданским законодательством можно выделить: право оперативного управления казенного предприятия; право оперативного управления частного или бюджетного учреждения; право оперативного управления автономного учреждения. Статьи 297 и 298 ГК РФ устанавливают пределы распоряжения имуществом соответственно казенного предприятия и различных типов учреждений, а ст. 120 ГК РФ — объем гражданско-правовой ответственности того или иного типа учреждения.
[3] См. п. 4 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 12 Гражданского кодекса Российской Федерации» от 22 июня 2006 г. № 21 в редакции от 19 апреля 2007 г.
[4] См., например: Артюхин Р.Е. Об особенностях гражданско-правовой ответственности бюджетных учреждений // Финансовая газета. Региональный выпуск. 1997. № 30. С. 5.
[5] Пункт 6 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 21.
[6] Пункт 5 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 2.
[7] См., например: Гражданское право. Учебник: В 2 т. Т. 1. / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 1998. С. 609; Комментарий к Федеральному закону «О некоммерческих организациях» / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 2000. С. 95.
[8] См., например: Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. М., 1995. С. 110; Рыжков Ю.В. Практика рассмотрения дел, связанных с применением субсидиарной ответственности // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2000. № 6. С. 108.
[9] См., например: Григорьев Е.В. Гражданско-правовая ответственность военных учреждений Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 113.
[10] Постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 мая 2000 г. № 4940/99 // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2000. № 8. С. 51. Аналогичные решения были приняты в постановлениях Президиума ВАС России от 7 декабря 1999 г. № 4488/99; от 29 мая 2001 г. № 1184/01; от 14 августа 2001 г. № 9055/00; от 20 марта 2002 г. № 8128/01.
[11] «Учреждения могут иметь два вида имущества с различным правовым режимом и даже с различным пассивом (долгами), причем, не будучи собственниками ни того, ни другого» (Гражданское право. С. 300).
[12] В соответствии с Инструкцией, утвержденной приказом Минфина России «О порядке открытия и ведения территориальными органами федерального казначейства лицевых счетов для учета операций со средствами, полученными получателями средств федерального бюджета от приносящей доход деятельности» от 21 июня 2001 г. № 46н, в редакции приказа Минфина России от 12 ноября 2007 г. № 106н.