Автор:
Р.А. Загидулин, заместитель директора Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент, полковник в отставке

Рецензент – Кудашкин Александр Васильевич, доктор юридических наук, профессор.

В статье рассмотрены актуальные вопросы гражданско-правового статуса военных организаций, предлагаются пути решения проблем, связанных с их правосубъектностью.

Военнослужащий, военные организации, юридическая ответственность, проблемы

Переход Российского государства на экономическую систему рыночных, товарно-денежных отношений обусловил закономерность наделения Вооруженных Сил Российской Федерации (далее — ВС РФ) и отдельных структур этого военного ведомства правами, обязанностями и ответственностью юридических лиц. Для решения этой задачи необходимо принятие военного законодательства, которое должно соответствовать основам гражданского права, но учитывать некоторые особенности регулирования имущественных отношений, в которых одной из сторон выступает военная организация, являющаяся государственной некоммерческой организацией.
Особенностью таких юридических лиц является то, что они обладают двойственным качеством. С одной стороны, это особые субъекты правоотношений, деятельность которых регулируется специальным, военным, законодательством и они должны наделяться особой правосубъектностью. Действуя в этих правоотношениях от имени государства, они императивно регулируют отношения с другими субъектами правоотношений. С другой стороны, в иных правоотношениях они как равноправные участники гражданско-правовых отношений действуют в рамках общего частного права. В них ВС РФ выступают как частные субъекты гражданских правоотношений не от имени государства, а от своего имени. В этих отношениях не должен действовать принцип власти-подчинения. Эти отношения являются горизонтальными, диспозитивными отношениями. Субъекты этих правоотношений в пределах норм права могут свободно договариваться об условиях договоров, определять в рамках законодательства совокупность своих прав, полномочий, обязанностей и ответственности, в них действуют принципы презумпции виновности, ответственности субъектов за невыполнение принятых на себя договорных обязательств.
Живя в объективной системе рыночных правоотношений, ВС РФ не могут не быть участниками таких правоотношений. Поэтому на вопрос о том, должны ли организации ВС РФ являться юридическими лицами, следует ответить положительно. Однако, принимая военное законодательство по вопросам установления правового положения ВС РФ, необходимо детально урегулировать положения об особой гражданской правосубъектности ВС РФ, органов военного управления, воинских частей и соединений, других военных учреждений ВС РФ, в том числе и о порядке привлечения к гражданско-правовой ответственности.
Решая проблемы управления ВС РФ как составной частью государственного управления, необходимо обеспечить это регулирование не только административно-правовыми, но и гражданско-правовыми методами регулирования процессов военного управления.
Как пишет А.Н. Сурков: «Военное управление — это организующее, регулирующее, обеспечительное и исполнительное воздействие федеральных органов государственной власти на военную организацию государства для исполнения конституционных задач по обеспечению его обороны и безопасности»[1].
Таким образом, регулирующее воздействие, которое государство оказывает на ВС РФ, заключается в управлении ими посредством установления соответствующих норм права.
Одной из приоритетных функций государственного управления, по мнению А.П. Алехина, является государственное регулирование, которое он предлагает рассматривать в широком и узком смысле[2]. В широком смысле оно выражается в установлении государством общих правил поведения. В узком смысле государственное управление рассматривается как одна из форм регулирования в какой-то сфере, в данном случае в сфере управления ВС РФ, установления правовых основ регулирования их деятельности.
Функции государственного управления реализуются различными методами и в различных организационно-правовых формах, посредством всей системы юридических средств воздействия на определенную группу общественных отношений[3]. Поэтому сущность управления гражданско-правовой деятельностью ВС РФ должна заключаться в установлении правовых основ их правосубъектности, их праводееспособности.
К сожалению, как указывают многие авторы (В.В. Бараненков, М.Г. Загорский, В.В. Кудашкин, Г.А. Могилевский и др.), гражданская правосубъектность ВС РФ в настоящее время надлежащим образом не установлена, что не позволяет им эффективно и в полном объеме выполнять возложенные на них обязанности.
Сущность правового регулирования, осуществляемого государством, состоит в упорядочивании управленческих отношений, в установлении с помощью норм права совокупности юридических прав и обязанностей участников этих отношений, пишет А.П. Лончаков[4]. Процесс упорядочивания этих отношений состоит из определенных стадий. Имеются различные точки зрения на содержание и количество стадий. В частности, А.Ф. Черданцев предлагает выделить три стадии процессов правового регулирования:
— общенормативное регулирование, предполагающее формирование системы нормативных правовых актов;
— возникновение прав и обязанностей у конкретных субъектов правоотношений, т. е. конкретизация норм права применительно к конкретной ситуации, конкретному общественному отношению, персонально к персональным субъектам;
— стадия их реализации[5].
Профессор А.П. Лончаков считает, что этот процесс состоит из двух стадий — установления и реализации норм права.
Исходя из данных положений целесообразно рассматривать процесс управления ВС РФ не только как административно-правовое прямое регулирование деятельности субъектов правоотношений, не только как организацию исполнительской деятельности, но и как формирование системы права, определяющей порядок участия этих органов власти во всех видах деятельности.
Исходя из сказанного государство должно установить правовое положение ВС РФ как участника гражданско-правовых отношений, т. е. установить их правосубъектность как юридического лица,.
Вопросы правового положения военных организаций рассматривались в работах В.В. Бараненкова[6], А.Ю. Виноградова[7], В.В. Манова[8], И.А. Нагорного[9], С.С. Харитонова[10] и других ученых-юристов.
Одной из основных задач, которую необходимо решить, устанавливая правовое положение ВС РФ, является вопрос наделения их правами юридического лица. Несмотря на определенные различия, которые имеются во взглядах ученых-юристов, все они полагают, что военные организации должны быть наделены правами юридического лица. Различия во взглядах возникают лишь при определении круга военных организаций, которые должны получить правовое положение юридического лица, и при определении структурных подразделений, которые должны иметь статус филиала юридического лица. Например, А.Н. Сурков считает, что юридическими лицами в ВС РФ должны быть только центральные органы военного управления (Министерство обороны Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, федеральные службы и агентства, входящие в их состав, Генеральный штаб, виды и рода войск ВС РФ, самостоятельные главные управления, Тыл ВС РФ), региональные и территориальные органы военного управления, объединения и соединения (военные округа, флоты, армии, флотилии, корпуса и дивизии, региональные управления пограничных войск ФСР России, региональные управления МЧС России, военные комиссариаты субъектов Российской Федерации и др.) и иные самостоятельные военные организации (госпитали, санатории, военно-учебные заведения и т. д.)
Иные структурные единицы органов управления, в частности, службы, главные и центральные управления, управления, штабы, отделы, полигоны, арсеналы, склады, базы и непосредственно воинские части (подразделения звена: отдельная рота, отдельный батальон — полк — бригада), можно наделять в случае необходимости полномочиями филиалов или представительств. Исходя из этого А.Н. Сурков делает вывод о том, что любая военная организация должна быть либо юридическим лицом, либо структурным подразделением юридического лица.
Соглашаясь с данными положениями, необходимо заметить, что при решении рассматриваемого вопроса необходимо руководствоваться в первую очередь основами гражданского права, а не иными соображениями. При установлении гражданско-правовой праводееспособности ВС РФ целесообразно применять общегражданское законодательство, а не специальные военные нормативные правовые акты.
В соответствии со ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическим лицом может быть признана организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Кроме того, юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.
Именно приведенные выше положения должны быть взяты за основу при определении возможности наделения военных организаций правами юридического лица. Не могут служить научно-теоретическими основаниями для решения вопросов о признании военных организаций юридическими лицами иные причины, на которые указывают некоторые исследователи. Например, то обстоятельство, что предусмотренный порядок регистрации юридических лиц может раскрыть места дислокации всех воинских частей и иных организаций, что может повлечь ущерб военной безопасности Российской Федерации. Это обстоятельство несомненно должно быть учтено при установлении правового положения ВС РФ, но государство как законодатель, как формирователь государственной некоммерческой организации может предусмотреть особую форму регистрации и учета юридических лиц из числа военных организаций. Это может быть и засекреченность мест дислокации в учетных данных, и регистрация в качестве юридических лиц под определенными условными номерами, и другие формы сохранения необходимых сведений от широкой огласки. Хотелось бы отметить, что такие меры «маскировки» на деле необходимы лишь для очень небольшого круга субъектов, которые, как правило, и не будут являться соискателями статуса юридического лица. Места дислокации большинства военных учреждений, организаций при современном уровне развития средств разведки и слежения давно являются общеизвестным фактом, «секретом полишинеля» и большинство населения давно оперирует открытыми наименованиями частей и соединений. Поэтому, определяя правовое положение ВС РФ как участников гражданско-правовых отношений, необходимо руководствоваться следующими положениями.
1. Необходимо законодательно ограничить круг государственных некоммерческих организаций, которые должны признаваться военной организаций, и вопрос об особом порядке наделении их статусом юридической личности[11] решать только в отношении этих военных учреждений. Все остальные военизированные и иные государственные организации, органы исполнительной власти должны признаваться юридическими лицами и действовать на основании общегражданского законодательства.
2. Целесообразно установить, что ВС РФ — это орган исполнительной власти, а Министерство обороны Российской Федерации — высший орган управления, в который входят остальные структуры этого министерства, в том числе и Генеральный штаб. Следующим уровнем единой вертикали общей структуры ВС РФ должны стать виды ВС РФ, например Главный штаб Сухопутных войск ВС РФ и т. д. Таким образом, необходимо формировать единую вертикально-структурированную систему во главе с Министерством обороны Российской Федерации.
Президент Российской Федерации является руководителем всей совокупности военных организаций государства. Целесообразно отказаться от используемой в настоящее время неоднозначной терминологии. Если ВС РФ — это только совокупность армейских военных организаций, то всю совокупность военной организации государства необходимо именовать войсками Российской Федерации. В структуру войск государства должны входить армейские войска, пограничные войска и внутренние войска. В этом случае Президент Российской Федерации как Верховный Главнокомандующий всей системой военных организаций государства (войска ВС РФ, Пограничные войска ФСБ России, внутренние войска МВД России) должен называться «Главнокомандующий войсками Российской Федерации», и необходимо внести соответствующие изменения в ч. 1 ст. 87 Конституции Российской Федерации. Например, эта статья может быть изложена в такой редакции: «Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим войсками Российской Федерации». Такое изменение законодательства позволит определить совокупность военных организаций, органов исполнительной власти или их отдельных структур, которые государство должно законодательно наделить особым гражданским правовым положением военной организации[12].
3. Военное законодательство должно определить порядок регистрации военных организаций в качестве юридических лиц, а также установить специальную праводееспособность и деликтоспособность (правосубъектность) этих организаций. Несомненно, военные организации как юридические лица должны иметь права, указанные в гражданском законодательстве, но не только. Нельзя не учитывать особенность их правового положения, установленного публично-правовым законодательством, а также их особенности как государственных некоммерческих организаций, правосубъектность которых устанавливает учредитель — государство. Различным должно быть их правовое положение как в правах на заключение сделок, так и в вопросах гражданско-правовой ответственности. Несомненно, такие военные организации, как военно-ремонтные заводы, ремонтно-восстановительные батальоны, военные госпитали и другие хозяйствующие структуры армии, должны обладать практически полной дееспособностью, присущей юридическим лицам. Однако, как уже говорилось ранее, большинство из них должны быть выведены из числа армейских структур и они должны оказывать ВС РФ услуги на основании договоров, которые должны заключаться с ними органами управления военных структур. Воинские части как военные организации не должны принимать участие в этих сделках, не должны решать вопросы своего бытового обеспечения[13]. В этих сделках у них должны быть предусмотрены законодательством единственная функция — прием готовой продукции, объектов, услуг, оценка их качества, а также право на требование возмещения понесенного ущерба в результате ненадлежащего выполнения исполнителями договорных обязательств.
Одним из правовых способов регулирования данных общественных отношений должен стать перевод большинства военных организаций на централизированное снабжение и обеспечение с баз и складов государственного резерва, которые должны закупать материальные средства, продовольствие по минимальным ценам, но обеспечивать поставщикам гарантированность объемов закупок, оплаты товаров и услуг и предоставлять другие гарантии и льготы.
4. Решая вопрос о правовом положении ВС РФ и военных организаций, целесообразно в федеральном законе установить только основные принципы, пределы правосубъектности ВС РФ и военных организаций. Правосубъектность конкретной военной организации целесообразно отнести к ведению территориального органа военного управления. Решать этот вопрос централизованно нецелесообразно. Нельзя согласиться с мнением Суркова о том, что в основе решения вопроса о наделении полномочиями юридического лица должен лежать только организационно-штатный принцип. При решении этого вопроса необходимо учитывать и другие субъективные особенности конкретных военных организаций, в частности дислокационные особенности, особенности организации их снабжения, обеспечения, наличия в оперативном владении помещений, строений, складов и другого недвижимого имущества. Если воинская часть расположена в военном городке, где большинство вопросов тылового обеспечения возложено на существующие коммунальные структуры, то нет необходимости наделять эту отдельную часть полномочиями юридического лица. В то же время, если даже отдельная рота расквартирована отдельно и имеет все указанные в ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации необходимые атрибуты юридического лица, командование округа может решить вопрос о ее регистрации в качестве юридического лица.
Решая вопросы установления гражданско-правового положения военных организаций, необходимо урегулировать нормами права их деликтоспособность, гражданско-правовую ответственность, а также вопросы материальной ответственности военнослужащих, и прежде всего лиц, наделенных правом заключать гражданские договоры и сделки.
Военные организации в гражданских правоотношениях характеризуются в правовой литературе как особые субъекты гражданского права, считает А.Н. Сурков[14]. Соглашаясь с этим положением, необходимо отметить, что это обусловлено целым рядом факторов, на которые было указано ранее. Но говоря о гражданско-правовой ответственности, необходимо выделить и другие отличия военных организаций как юридических лиц.
Во-первых, военные организации как федеральные структуры наделяются только федеральным имуществом, федеральными землями и не должны наделяться правом на заключение сделок по приобретению муниципальных или иных земель, строений, материальных ценностей и пользованию ими, и соответственно они не должны платить налоги, т. е. вступать в налоговые отношения. Именно такое положение необходимо установить в правовом положении ВС РФ.
Во-вторых, военные организации должны быть ограничены в видах сделок, которые они могут заключать самостоятельно. Командиры частей как представители юридического лица должны быть наделены правом контролировать качество, количество и своевременность предоставления услуг, выполнения договорных обязательств исполнителями.
В-третьих, необходимо изменить законодательство о материальной ответственности военнослужащих. Действующая в настоящее время система российского, в том числе военного, законодательства фактически освобождает от ответственности лиц, умышленно виновных в нанесении материального ущерба ВС РФ как юридическому лицу, военным организациям или военнослужащим. Действующий в настоящее время Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих» от 21 июля 1999 г. не в полной мере отвечает современным экономическим принципам деятельности государства и правовому положению военных организаций, позволяет многим должностным лицам, виновным в нанесении ущерба, избежать реальной, полной материальной и уголовной ответственности за совершенные противоправные деяния.
Наделяя военные организации полномочиями юридического лица, необходимо гражданско-правовые отношения переводить в систему гражданско-правового регулирования. Поэтому, соглашаясь с тем, что военнослужащие должны нести материальную ответственность только за ущерб, причиненный по их вине, нельзя согласиться с положением вышеназванного Закона о том, что они несут ответственность только за «реальный ущерб». В соответствии со ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков. Под убытками понимаются расходы, утрата и повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы (упущенная выгода). Необходимо предусмотреть аналогичное регулирование гражданско-правовых отношений и для военнослужащих и военных организаций.
Неприемлемы в современных условиях положения ч. 2 ст. 4 указанного Закона, в которой установлено, что военнослужащие, проходящие службу по контракту, виновные в причинении ущерба, связанного с уплатой воинской частью штрафов за простои контейнеров, вагонов, судов и автомобилей, завышение объемов выполненных работ, несвоевременное внесение в соответствующие бюджеты налогов и обязательных платежей, несут материальную ответственность в размере причиненного ущерба, но не более двух окладов месячного денежного содержания и двух месячных надбавок за выслугу лет[15].
Министерство обороны должно полностью возместить нанесенный ущерб, а лица, виновные в нанесении ущерба, должны возместить по регрессному иску затраты, понесенные данным министерством. При этом, в отношении должностных лиц должна подразумеваться презумпция виновности, действующая в гражданском праве.
Например, если военнослужащий пострадал и стал инвалидом в результате преступного, виновного деяния другого военнослужащего (должностного лица), то этот военнослужащий обязан выплатить пострадавшему все затраты понесенные на его лечение, выплачивать ему определенную часть пенсии в случае утраты им трудоспособности. Только такие меры будут способствовать искоренению «дедовщины» в армии, заставят командиров и начальников более добросовестно исполнять свои обязанности.
Военные организации и должностные лица должны освобождаться от гражданско-правовой ответственности лишь в случаях, предусмотренных ст. 401 Гражданского кодекса Российской Федерации[16]. Однако посредством толкования данной нормы права высшими органами судебной власти либо принятием соответствующих дополнений к закону необходимо отнести к «чрезвычайным обстоятельствам» для военных организаций привлечение их к выполнению задач по защите интересов государства, нахождение в походах, участие в учениях и другие обстоятельства, при которых они не могли выполнить свои обязательства. В определенных случаях, при понесении другими субъектами правоотношений в результате возникновения этих обстоятельств реального материального ущерба, он должен возмещаться за счет средств федерального бюджета. Аналогично необходимо изменить положения чч. 3 и 4 ст. 401 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Приведенные примеры показывают необходимость принятия нового закона о материальной ответственности военнослужащих, в котором будут учтены все особенности, связанные с переводом многих правоотношений армии на рыночную основу и приданием военным организациям статуса юридического лица.
Одновременно в законодательстве необходимо установить обязанность военных организаций защищать свои нарушенные права при оказании некачественных услуг, несвоевременной подаче вагонов, автотранспорта, а также за материальный ущерб, понесенный ими в результате недобросовестного исполнения обязанностей должностными лицами, путем подачи исков в судебные органы. В настоящее время практика подачи иска редка, в результате чего Министерство обороны Российской Федерации несет значительные финансовые и материальные потери. Однако юридическая деятельность по защите нарушенных гражданских прав военными организациями начинает приобретать все большую актуальность и количество таких дел, рассматриваемых в судах, увеличивается.
Например, Хабаровский гарнизонный суд в 2006 г. рассмотрел 6 исковых дел, а в 2007 г. уже 12. Военные организации, как отмечает А.Ю. Виноградов, часто выступают в судах как в роли истцов, так и в роли ответчиков. Но когда они выступают в роли истца, суды зачастую не признают за ними права юридического лица[17].
Устанавливая правосубъектность ВС РФ, необходимо установить особенности привлечения их к гражданско-правовой ответственности. Кроме положения законодательства о том, что большую часть материальной ответственности должны выплачивать виновные лица, необходимо предусмотреть и другие положения.
Во-первых, должна быть установлена статья бюджета, из которой должны выплачиваться штрафные суммы по обязательствам организации. В случае если эти суммы будут не израсходованы, то они могут направляться на материальное стимулирование военнослужащих и гражданского персонала организации за качественное исполнение служебных обязанностей. Министерство обороны Российской Федерации разрабатывает критерии и принципы определения лучших офицеров, которым будут выплачиваться премиальные за успехи в службе, сообщила заместитель министра обороны Российской Федерации по финансово-экономической работе Л. Куделина. «Мы должны стимулировать тех, кто является костяком боевой составляющей армии и флота», — отметила она. По ее мнению, определять тех кандидатов, которые достойны этих выплат и поощрений, должен не командир части, а офицерское собрание, как коллегиальный орган. А. Сердюков сообщил, что на эти цели в 2009—2011 гг. планируется выделить 100 млрд руб.[18].
Во-вторых, как считают и многие ученые-юристы[19], должна быть предусмотрена субсидиарная ответственность Министерства обороны Российской Федерации и самого государства в случаях, когда материальный ущерб превышает возможности воинской организации или когда ответственность наступила в результате законного применения военной силы, в результате которой нанесен ущерб третьим лицам, например для выплат гражданам, имущество которых пострадало при уничтожении террористов.
В-третьих, военная организация не может нести ответственность своим имуществом, материальными и техническими средствами, которые необходимы для исполнения ею функциональных обязанностей.
В-четвертых, в военном законодательстве и практике деятельности государства военные организации должны быть значительно ограничены в правах на заключение сделок, на виды сделок, которые они могут заключать самостоятельно.
В-пятых, необходимо значительно сократить число организаций, которые нормативными правовыми актами отнесены к числу военных организаций. Все остальные организации военной структуры государства должны действовать полностью в соответствии с нормами гражданского права.
Таким образом, в правовом положении ВС РФ необходимо предусмотреть, что военные организации должны наделяться статусом юридического лица (личности), быть участниками гражданско-правовых отношений. Но при этом законодательно установить особенности их статуса как государственных некоммерческих организаций.

_____________________________________________
[1] Сурков А.Н. Военное право и гражданское законодательство в XXI веке // Российский военно-правовой сборник. 2007. № 9. С. 192.
[2] Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М., 1996. С. 389—390.
[3] Чернова О.А. Организационно-правовые основы управленческой деятельности в сфере обеспечения качества продовольственных товаров: Монография. Хабаровск, 2007.
[4] Лончаков А.П. Предмет и система административного права Российской Федерации. Хабаровск, 1999. С. 21.
[5] Черданцев А.В. Теория государства и права. М., 2001. С. 347.
[6] Бараненков В.В. Военная организация как юридическое лицо в системе Федеральной пограничной службы Российской Федерации: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000.
[7] Виноградов А.Ю. Гражданская правосубъектность воинской части: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000.
[8] Манов В.В. Воинская часть Вооруженных Сил Российской Федерации как участник гражданских правоотношений: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000.
[9] Нагорный И.А. Воинская часть как субъект советского права: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 1989.
[10] Харитонов С.С. Организационно-правовые основы договорной работы в воинской части: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000.
[11] Бараненков В.В. Юридическая личность военных организаций, или Имеет ли право командир воинской части заключать договоры? // Право в Вооруженных Силах. 2006. № 2.
[12] Загидулин Р.А. О некоторых проблемах применения военной терминологии в российском законодательстве // Закон и право. 2008. № 6.
[13] Бараненков В.В. Юридическая личность военных организаций или Имеет ли право командир воинской части заключать договоры? С. 40—43.
[14] Сурков А.Н. Военное право и гражданское законодательство в XXI веке. С. 195.
[15] Приказ министра обороны Российской Федерации «О мерах по выполнению в Вооруженных Силах Российской Федерации Федерального закона «О материальной ответственности военнослужащих» от 4 августа 1999 г. № 345.
[16] Там же.
[17] Виноградов А.Ю. Гражданская правосубъектность воинской части: Дисс. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 154—155.
[18] Минобороны разрабатывает критерии поощрения лучших офицеров // Юридический мир. 2008. № 7. С. 15.
[19] Сурков А.Н. Особенность правового положения воинских частей и военных организаций как субъектов гражданских правоотношений // Право в Вооруженных Силах. 2006. № 5. С. 59—62.