Количество материалов на страницах журнала «Право в Вооружённых Силах» по вопросам обеспечения жильём военнослужащих свидетельствует о том, что эта тема остаётся одной из самых «больных» и актуальных. За последнее время жилищное законодательство претерпело существенные изменения и как справедливо отмечают некоторые авторы, является достаточно противоречивым и, кроме того, не всегда гарантирует военнослужащим полную реализацию их жилищных прав(1).
В рамках данной статьи речь пойдёт о норме ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» (далее Закон о статусе) гарантирующей предоставление жилья на общих основаниях и некоторых иных нормах той же статьи вызывающих на практике вопросы по поводу их реализации.
В соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 15 Закона о статусе, военнослужащим заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования), и совместно проживающим с ними членам их семей на первые пять лет военной службы предоставляются служебные жилые помещения или общежития. При продолжении военной службы свыше указанных сроков им предоставляются жилые помещения на общих основаниях(2).
Что же такое общие основания предоставления жилых помещений?
С момента принятия Закона о статусе и до настоящего времени текст его выше указанного абзаца не претерпел никаких изменений, вместе с тем существенные изменения произошли в жилищном законодательстве, в том числе и в части общих оснований предоставления жилья. Действующий с 1 марта 2005 г. Жилищный кодекса Российской Федерации (далее – ЖК РФ) в отличие от ранее действовавшего ЖК РСФСР года существенно ограничил круг лиц, которым государством гарантируется бесплатное предоставление жилых помещений для постоянного проживания.
Следует отметить, что ЖК РФ вообще не содержит такого понятия как общие основания предоставления жилого помещения. Единственная статья в ранее действующем жилищном кодексе, содержащая норму о предоставлении жилых помещений на общих основаниях – это ст.28 ЖК РСФСР, которая определяла: «Нуждающиеся в улучшении жилищных условий члены жилищно-строительных кооперативов, граждане, имеющие жилой дом, квартиру в собственности, и другие граждане, проживающие в этих домах, обеспечиваются жилыми помещениями на общих основаниях». Кодекс не уточняет, что такое общие основания предоставления жилых помещений и не даёт какого-либо перечня таковых. По мнению автора, исходя из логического толкования данной нормы, смысл её сводится к тому, что факт наличия у граждан в собственности жилых помещений, равно как и членство в жилищном кооперативе не являются сами по себе ни препятствиями, ни преимуществами для улучшения указанными гражданами их жилищных условий. То есть этим гражданам наравне с остальными, доступны предусмотренные ЖК РСФСР основания обеспечения жильём. Из анализа ст.ст. 10, 28 ЖК РСФСР можно сделать вывод, что к общим основаниям предоставления жилых помещений относились: предоставление жилого помещения по договору найма(3) или аренды в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда, в домах жилищных и жилищно-строительных кооперативов, а также по иным основаниям, предусмотренным законодательством РСФСР и республик в составе РСФСР.
Бесспорно, что до введения в действие ЖК РФ предоставление жилого помещения на основании договора социального было самым распространённым из прочих общих оснований. И в смысле широкой распространённости это было действительно общее основание, но, тем не менее, лишь одно из общей совокупности юридических оснований обеспечения жильём предусмотренных ЖК РСФСР.
Таким образом, общие основания предоставления жилых помещений – это не какое-то одно основание, а совокупность оснований (на что указывает и форма изложения ст. 28 ЖК РСФСР – в норме статьи говориться об основаниях, а не об основании) обеспечения жильём предусмотренных ЖК РСФСР.
Рассматривая понятие общих оснований предоставления жилых помещений в контексте ст. 15 Закона о статусе следует придти к выводу, что речь в данном случае идёт о снятии ограничений по перечню оснований обеспечения жильём для определённой категории военнослужащих. То есть, в отношении военнослужащих, заключивших контракт о прохождении службы до 1 января 2005 г., на первые пять лет службы перечень оснований, по которым государством им гарантировано предоставление жилых помещений, ограничен служебными жилыми помещениями и общежитиями. По прошествии указанного срока данное ограничение снимается, вследствие чего указанным военнослужащим становятся доступными и иные предусмотренные жилищным законодательством основания обеспечения жилыми помещениями. Таким образом, с учётом вышеизложенного, термин «общие основания» содержащийся в ст. 15 Закона о статусе, следует рассматривать, в том числе и в рамках действующего ЖК РФ, как общую совокупность оснований обеспечения жильём, предусмотренную жилищным законодательством.
Поэтому было бы неверным утверждать, что возникновение права у военнослужащего на обеспечение со стороны государства жильём по иным основаниям (например, по договору социального найма), означает автоматическую потерю им права на обеспечение служебным жилым помещениям или тем более общежитием.
Тем не менее, на практике имеют место случаи, когда положения ст. 15 Закона о статусе трактуются жилищными комиссиями воинских частей весьма своеобразно – бесквартирным военнослужащим заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. по истечении первых пяти лет службы отказывают в предоставлении высвобождаемых служебных жилых помещений, мотивируя это тем, что по прошествии указанного срока они утратили право на их получение и теперь им якобы могут быть предоставлены только жилые помещения по договору социального найма. Такой подход абсурден уже в силу того, что неизбежно приведёт к выводу о том, что по прошествии первых пяти лет указанным военнослужащим должны быть недоступны и общежития – поскольку и общежития и служебные жилые помещения Законом о статусе предусмотрены как равные основания предоставления жилья на первые пять лет, постольку по прошествии указанного срока военнослужащий теряющий право на обеспечение служебным жильём теряет право и на обеспечение общежитием…
В результате такого «законного распределения» жилья имеют место случаи когда служебные квартиры получают только военнослужащие обеспечиваемые служебными жилыми помещениями на весь срок службы, а бесквартирные военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 года, даже будучи поставленными в очередь на получение жилья в более ранние сроки, продолжают ждать получения квартиры по договору социального найма(4). Вместе с тем срок предоставления жилого помещения по договору социального найма ст. 15 Закона о статусе в настоящее время не определён в силу поправок внесённых в указанную статью Федеральным законом от 22 августа 2004г. № 122 – ФЗ. Такой порядок распределения жилья приводит к нарушению одного из основных принципов предоставления жилых помещений – принципу очерёдности, закрепленному, в том числе ст. 15 Закона о статусе.
Авторы комментария к Закону о статусе справедливо отмечают: «В связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ с 1 января 2005 г. все военнослужащие, проходящие военную службу по контракту, и члены их семей на время службы обеспечиваются служебными жилыми помещениями (а на первые пять службы военнослужащим, заключившим контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., также могут предоставляться общежития)»(5).
Как уже неоднократно отмечалось на страницах журнала, в соответствии со ст. 6 Федерального закона от 29 декабря 2004г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее – Закон о введение в действие ЖК РФ) за гражданами принятыми на учёт до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняется право состоять на данном учете до получения ими указанных помещений.
Вместе с тем возникает вопрос, подлежат ли военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. принятию на учёт нуждающихся для получения жилых помещений по договору социального найма, в том числе и после 1 марта 2005 г.(6)?
Очевидно, что подлежат исходя из следующего.
В соответствии со ст. 40 Конституции Российской Федерации бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами жилище, нуждающимся в нём, предоставляется малоимущим и иным указанным в законе гражданам. Согласно п.3 ст. 49 ЖК РФ, кроме малоимущих граждан, жилые помещения жилищного фонда Российской Федерации или жилищного фонда субъекта Российской Федерации по договорам социального найма предоставляются иным определенным федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации категориям граждан, признанных по установленным настоящим Кодексом и (или) федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Таким образом, перечень категорий граждан, которым может предоставляться жилое помещение по договору социального найма, не является закрытым.
Как отмечают некоторые юристы, под «категориями граждан», о которых говорится в п.3 ст. 49 ЖК РФ, следует понимать участковых инспекторов милиции (ст. 30 Закона РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 "О милиции"), прокуроров и следователей органов прокуратуры (ст. 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ), судей (ст. 19 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации") и др(7).
По мнению автора, к данной категории относятся и военнослужащие(8), заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. Нераспространение на указанную категорию норм п.3 ст.49 ЖК РФ приведёт к тому, что эти военнослужащие, нуждающиеся в улучшении жилищных условий де-факто (вследствие например обстоятельств указанных выше), но непризнанные таковыми де-юре, могут быть без их согласия уволены с военной службы по льготным основаниям без предоставления жилых помещений, что очевидно нельзя признать допустимым, исходя из общего смысла жилищных гарантий предусмотренных ст. 15 Закона о статусе.
При этом следует учитывать, что в силу ст.6 Закона о введении в действие ЖК РФ постановка на учёт после 1 марта 2005 г. указанных военнослужащих для получения жилья по договору социального найма, должна производиться в порядке и основаниям, предусмотренным ЖК РФ, а не ЖК РСФСР.
Отдельно следует остановиться на военнослужащих – офицерах, повторно поступивших на военную службу по контракту, т.е. заключивших после 1 января 1998 г. не первый, а новый контракт о прохождении военной службы. Поскольку заключённый контракт в данном случае является новым, постольку нет оснований обеспечивать указанных военнослужащих жилыми помещениями в порядке установленном ст. 15 Закона о статусе для военнослужащих, заключивших после 1 января 1998 г. первый контракт. Следовательно, данная категория должна обеспечиваться жильём в порядке, предусмотренном для военнослужащих заключивших контракт до 1 января 1998 г. с той лишь особенностью, что при исчислении правоустанавливающих сроков предусмотренных ст. 15 Закона о статусе должна учитываться их преж¬няя выслуга лет по контракту.
Кратко подводя итог вышесказанному, полагаю обоснованными следующие выводы:
1. Военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., за исключением прапорщиков, мичманов, сержантов, старшин, солдат и матросов, поступивших на военную службу по контракту после 1 января 1998 г.(9), подлежат постановке на учёт нуждающихся в получении жилого помещения по договору социального найма, в том числе и после 1 марта 2005 г.
2. Военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г. (за исключением курсантов военных образовательных учреждений профессионального образования) обеспечиваются служебными жилыми помещениями независимо от срока службы на основаниях и в порядке установленных ЖК РФ и Законом о статусе.
3. Военнослужащие, заключившие контракт о прохождении военной службы до 1 января 1998 г., состоящие на учёте для получения жилых помещений по договору социального найма при обеспечении их служебными жилыми помещениями должны оставаться на указанном учёте(10). Те же военнослужащие, не состоящие на учёте для получения жилых помещений по договору социального найма (в том числе и ранее снятые с учёта в порядке предусмотренном п. 31 Инструкции (далее – Инструкция) о порядке обеспечения жилыми помещениями в Вооружённых Силах Российской Федерации утверждённой приказом Министра обороны Российской Федерации 2000 г. № 80 при получении служебного жилья) и обеспеченные служебными жилыми помещениями подлежат постановке в очередь для получения жилых помещений по договору социально найма на основании решения жилищной комиссии после рассмотрения их обращений(11).
Необходимо остановиться также на вопросе об увольнении по льготным основаниям с военной службы военнослужащих нуждающихся в улучшении жилищных условий.
В соответствии со ст. 15 Закона о статусе военнослужащим – гражданам, обеспечиваемым на весь срок военной службы служебными жилыми помещениями, по достижении общей продолжительности военной службы 20 лет и более, а при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более предоставляются в собственность жилые помещения по избранному постоянному месту жительства в порядке, определяемом федеральными законами и иными нормативными правовыми актами. Закон о статусе не уточняет, предоставляются ли жилые помещения указанным военнослужащим, нуждающимся в улучшении жилищных условий, или независимо от факта нуждаемости, а если нуждающимся то где – по месту службы или по избранному месту жительства? Вместе с тем, указанные военнослужащие, при получении служебного жилого помещения по месту службы подлежат снятию с учёта нуждающихся в улучшении жилищных условий(12) в соответствии с п. 31 Инструкции(13). Поскольку ст. 23 Закона о статусе содержит норму, запрещающую увольнение военнослужащего с военной службы (без его согласия) нуждающегося в улучшении жилищных условий, постольку в настоящее время, формально, военнослужащие обеспечиваемые на весь срок службы служебными жилыми помещениями могут быть уволены до предоставления им в собственность жилья по избранному месту жительства, что очевидно нельзя признать допустимым. Представляется, что подобного рода «нестыковки» должны разрешиться с принятием того самого федерального закона, на который указывает ссылочная норма ст. 15 Закона о статусе. Однако такой закон до сих пор не принят.
Кроме того, несколько забегая вперёд, следует отметить, что если этот закон будет предусматривать предоставление жилых помещений военнослужащим в собственность бесплатно то это, очевидно, приведёт к определённому правовому дисбалансу между этими военнослужащими, и военнослужащими, обеспечиваемыми жилыми помещениями по договору социального найма, так как с первого января 2007 года последние не имеют права на бесплатное получение в собственность (приватизацию) этих жилых помещений.

(1) См., например: Кудашкин А.В. «Что «приготовил» для военнослужащих новый Жилищный кодекс Рос¬сийской Федерации» // Право в Вооружённых Силах. 2005. № 3; Акчурин З.Х. «Проблемы предоставле¬ния жилых помещений военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей по избранному месту жительства» // Право в Вооружённых Силах. 2006. № 12; Фортушин В.Е. «Об отдельных вопросах применения норм Жилищного кодекса Российской Федерации при реализации жилищных гарантий военнослужащих» // Право в Вооружённых Силах. 2007. № 1.
(2) Здесь и далее курсив мой. – Р.Т.
(3) Под договором найма имелись ввиду, как собственно договор найма, предусмотренный ст. 51 ЖК РСФСР, так и договор найма служебного жилого помещений предусмотренный ст. 106 ЖК РСФСР. В первом случае под договором найма подразумевался именно договор социального найма, хотя сам термин «договор социального найма» в ЖК РСФСР не встречается и в жилищном законодательстве появляется гораздо позже – в ст. 12 Закона РФ от 24 декабря 1992 г. "Об основах федеральной жилищной политики" в редакции Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Типовой договор социального найма жилого помещения был утверждён Постановлением Правительства Российской Федерации от 21мая 2005 г. № 315 «Об утверждении типового договора социального найма жилого помещения». До этого действовал Типовой договор найма жилого помещения в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда РСФСР утверждённый постановлением Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1985 г. № 415. Вместе с тем ст. 672 ГК РФ изначально (с момента введения в действие Федеральным законом от 26 января 1996 г. № 15-ФЗ части второй ГК РФ) предусматривала предоставление жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде социального использования именно по договору социального найма, чем разграничивало указанный договор с договором коммерческого найма жилого помещения.
(4) В частности такой порядок распределения служебного жилья сложился в одной из воинских частей Балашовского гарнизона, в котором проходит службу и автор настоящей статьи.
(5) См.: А.В. Кудашкин, К.В. Фатеев. Комментарий к Федеральному закону «О статусе военнослужащих» (постатейный) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс», 2006г.
(6) Среди указанных военнослужащих могут быть как те, которые до 1 марта 2005 г. не изъявили желания о постановке их на учёт, так и те, которые состояли на учёте, но так и не получили постоянного жилья и переведёны после 1 марта 2005 г. к новому месту службы, либо получили но в установленном порядке сдали после 1 марта 2005 г. жилые помещения, полученные по договору социального найма – например, при том же переводе к новому месту службы.
(7) См.: Справочник по доказыванию в гражданском судопроизводстве / Под ред. И.В. Решетниковой. – М., 2005. – С.138
(8) На это указывают и постоянные авторы журнала «Право в Вооружённых Силах». См., например: Фортушин В.Е. «Об отдельных вопросах применения норм Жилищного кодекса Российской Федерации при реализации жилищных гарантий военнослужащих» // Право в Вооружённых Силах. 2007. № 1. – С. 55.
(9) Из буквального толкования ст. 15 Закона о статусе следует что прапорщики, мичманы, сержанты, старшины, солдаты и матросы, поступившие на военную службу по контракту после 1 января 1998 г., в том числе и ранее проходившие службу по контракту, т. е. заключавшие первый контракт до 1 января 1998 г., на весь срок военной службы обеспечиваются служебными жилыми помещениями.
(10) См., по данному вопросу Разъяснение Управления делами Министерства обороны Российской Федерации (далее Разъяснение) от 21 июля 2006 г. № 205/12501 // Право в Вооружённых Силах. 2006. № 12.
(11) В соответствии с п.1 Разъяснения военнослужащие, состоящие на учёте для получения жилых помещений на общих основаниях при получении служебных жилых помещений должны оставаться на данном учёте. Далее в Разъяснении также указано, что решением жилищной комиссии производится постановка в очередь для получения жилых помещениях по договору социального найма военнослужащих ранее состоявших на таком учёте и исключённым с него вследствие получения служебного жилого помещения до вступления в силу ЖК РФ. Однако следует иметь ввиду, что фактически указанное исключение могло иметь место и после вступления в силу ЖК РФ. Поэтому, разумеется, постановке на учёт для получения жилья по договору социального найма подлежат, в том числе военнослужащие, получившие служебное жильё и исключённые с данного учёта после вступления в силу ЖК РФ. Кроме того, поскольку предоставление служебного жилого помещения военнослужащему, состоящему на учёте для получения жилья по договору социального найма, по мнению автора, не являлось основанием для снятия с такового учёта как до (в силу ст.ст. 29,32 ЖК РСФСР), так и после (в силу ст.ст.51,56 ЖК РФ) вступления в силу ЖК РФ, постольку в случае такого снятия военнослужащий имеет право ставить вопрос не о постановке (в данном случае повторной) в очередь, а о восстановлении его в очереди как необоснованно исключённого.
(12) См., например: Кудашкин А.В. «О служебной площади «служивых» людей» // Право в Вооружённых Силах. 2005. № 10.
(13) Следует отметить, что, согласно п.31 Инструкции, снятие с учёта производится при условии предоставления служебного жилого помещения по нормам установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. При отсутствии в указанных актах нормы предоставления служебного жилого помещения (что имеет место в настоящее время, по крайней мере, на уровне федерального законодательства) и исходя из положений ст. 7 ЖК РФ (применение жилищного законодательства по аналогии), норму предоставления служебного жилого помещения военнослужащим, по мнению автора, следует считать равной норме предоставления военнослужащим жилого помещения по договору социального найма указанную в федеральном законе (в настоящее время размер такой нормы также не определен) или (при отсутствии в федеральном законе) законе субъекта Российской Федерации, а при отсутствии в последнем – норме предоставления жилого помещения по договору социального найма, установленной органом местного самоуправления для малоимущих граждан.

Библиография:

Нормативно-правовые акты

1. Конституция российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. – 1993. – № 237.
2. Федеральный закон "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ //СЗ РФ. – 1998. – № 22. – ст. 2331.
3. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188 – ФЗ // СЗ РФ. – 2005. – № 1 (часть 1). – ст. 14.
4. Жилищный кодекс РСФСР от 24 июня 1983 г. // Ведомости ВС РСФСР. – 1983. – № 26. – ст. 883.
5. Федеральный закон «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г. № 189 – ФЗ. // СЗ РФ. – 2005. – N 1 (часть 1). – ст. 15.
6. Закон Российской Федерации «Об основах федеральной жилищной политике» от 24 декабря 1992г. № 4218-1 (ред. от 22.08.2004). // Российская газета. – 1993. – № 15.
7. Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2005 № 315 «Об утверждении типового договора социального найма жилого помещения». // СЗ РФ. – 2005. – № 22. – ст. 2126.
8. Постановление Совета Министров РСФСР от 25 сентября 1985 г. № 415 «Об утверждении правил пользования жилыми помещениями, содержания жилого дома и придомовой территории в РСФСР и типового договора найма жилого помещения в домах государственного, муниципального и общественного жилищного фонда в РСФСР» // СП РСФСР". – 1986. – N 2. – ст. 10.
9. Приказ Министра обороны Российской Федерации от 15.02.2000 г. № 80 // Российская газета. – 2000. – № 202.

Литература

1. Акчурин З.Х. «Проблемы предоставления жилых помещений военнослужащим, гражданам, уволенным с военной службы, и членам их семей по избранному месту жительства» // Право в Вооружённых Силах. 2006. № 12.
2. Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Комментарий к Федеральному закону «О статусе военнослужащих» (постатейный). – М., 2005.
3. Кудашкин А.В. «О служебной площади «служивых» людей» // Право в Вооружённых Силах. 2005. № 10.
4. Кудашкин А.В. «Что «приготовил» для военнослужащих новый Жилищный кодекс Рос¬сийской Федерации» // Право в Вооружённых Силах. 2005. № 3
5. Справочник по доказыванию в гражданском судопроизводстве / Под ред. И.В. Решетниковой. – М., 2005.
6. Фортушин В.Е. «Об отдельных вопросах применения норм Жилищного кодекса Российской Федерации при реализации жилищных гарантий военнослужащих» // Право в Вооружённых Силах. 2007. № 1.